安卡拉峰會前的北約裂痕：歐洲面對美國加速抽離的安全現實

7 月 7 至 8 日登場的北約安卡拉峰會，原本應該是一場展示成果的會議。

歐洲盟國過去一年大幅提高國防支出，海牙峰會設定的 5% 國防與安全投資目標，正在成為新的政治標準，歐盟也透過 ReArm Europe 與 SAFE 防衛貸款工具，試圖把預算承諾轉化為彈藥、飛彈、防空、無人機、電子戰、太空與 C4ISTAR 等實際能力。

但峰會尚未開始，議程已被另一個問題壓過：美國是否正在加速從歐洲安全抽離？

美國智庫外交關係協會（CFR）在峰會前指出，歐洲盟友原本希望安卡拉峰會成為國防支出成績單，結果卻因伊朗戰爭後的美歐裂痕，變成北約未來結構的壓力測試，這不只是一次峰會氣氛不佳，而是跨大西洋安全秩序正在進入新的階段。

歐洲加錢，卻未必換來美國耐心

過去，美國對北約最主要的不滿是歐洲盟國國防支出不足，這個問題在川普重返白宮後更加尖銳。歐洲國家也確實開始調整。2025 年海牙峰會後，北約把長期目標從 GDP 2% 推升到 5%，其中 3.5% 用於核心國防，1.5% 用於基礎設施、網路安全、民防韌性與國防工業。

帳面上，歐洲有進展，波蘭已朝 GDP 5% 國防支出推進，波羅的海國家也位在高支出前段班，德國則透過債務融資與特別預算加速重整軍備。歐盟的 SAFE 機制提供最高 1,500 億歐元貸款，鼓勵會員國共同採購，降低歐洲國防工業長期分散、重複與產能不足的問題。

然而美國現在要求的不只是花更多錢。華府要的是能力、速度與政治配合。北約秘書長 Mark Rutte 在華盛頓曾說：「Russia is not afraid of commitments, but of capabilities.」這句話點出安卡拉峰會的真正壓力，國防預算只是起點，歐洲是否能把預算轉成可用軍力，才是問題核心。

美國對歐洲的不耐，已不再只是財政分攤，而是戰略信任。

伊朗戰爭讓裂痕提前爆發

讓安卡拉峰會變調的直接因素，是美國與以色列對伊朗的戰爭。部分歐洲盟國不願提供基地、空域或政治支持，讓華府認為北約盟友在關鍵時刻沒有站在美國一邊。

西班牙拒絕讓美軍從共同基地或領空支援相關行動，義大利提出法律限制，英國一度猶豫後才確認美軍可使用基地。這些決定在歐洲內部有各自的憲政、法律與民意考量，但在華府眼中，卻被解讀為盟友享受美國安全保護，卻不願在美國需要時提供支援。

美國國務卿 Marco Rubio 因此把安卡拉峰會形容為北約歷史上最重要的會議之一，認為有些事情必須被「釐清與修正」，美國國防部長 Pete Hegseth 的態度更直接，他在 6 月 18 日北約防長會上宣布，將對美國在歐洲的軍力部署與基地安排進行 6 個月檢討，並把這場檢討稱為 NATO 3.0 review。

Hegseth 的關鍵訊息是，歐洲必須在自身防衛中扮演主導角色。他也說：「NATO will be a two-way street.」這代表美國不再把北約視為美國單方面承擔歐洲安全的制度，而是要求盟友在軍費、基地、空域、作戰支援與危機政治上給出對等回應。

伊朗戰爭使原本可以逐步協商的權力轉移，提前變成政治衝突。

美軍抽離，不只是人數問題

令歐洲真正擔心的，不只是美軍少幾千人，而是美國正在縮減北約作戰體系中最難被取代的能力。

根據 Reuters 轉述《紐約時報》報導，美國計畫大幅削減提供給北約歐洲行動的軍事資產，包括把 F-16 與 F-15E 從約 150 架降至 100 架、海上偵察機從 26 架降至 15 架，撤出 8 架空中加油機，並重新配置一艘可發射飛彈的潛艦、一艘航空母艦與部分轟炸機群。

這些看似分散，實際上都屬於歐洲最難快速補上的關鍵能力：長程打擊、空中加油、海上監偵、戰略機動、飛彈防禦與危機時的指揮整合。

歐洲可以加速買砲彈、飛彈、裝甲車與防空系統，但很難在短時間內補上美國長期提供的戰場感知、空中加油、衛星支援、戰略運輸、遠程火力與指揮控制架構。這也是為什麼 CFR 特別點出歐洲的 ISR、空中預警、防空反飛彈、遠程火力、網路、人工智慧與電子戰缺口。

北約的問題不只是誰出錢，而是誰提供作戰作業系統。

歐洲軍隊仍能作戰，但若缺少美國的資料鏈、衛星、空中加油、偵察與指管架構，聯合作戰效率會大幅下降，美國參與某種程度上等於北約的「作業系統」，負責把感測器、武器、資料與計畫架構串在一起。這正是歐洲最難獨立複製的部分。

歐洲想要路線圖，美國給的是壓力

歐洲原本期待的是一場可管理的轉型。美國逐步把更多防衛責任交給歐洲，歐洲則按照清楚時程補足能力。這就是部分美國官員所稱的 NATO 3.0：美國仍留在聯盟，但歐洲成為自身常規防衛的主力。

問題在於，美國現在給出的不是共同規劃的路線圖，而是單方面調整與政治施壓。

歐洲需要時間建立彈藥產能、防空網、遠程火力、衛星系統、軍工供應鏈與共同採購機制。美國則認為，若沒有壓力，歐洲不會動得夠快。這形成一個矛盾：美國抽離是為了逼歐洲承擔責任，但抽離過快，也可能讓歐洲在能力尚未補足前暴露於安全風險之下。

CFR 的判斷是歐洲很可能拿不到一套可靠的 NATO 3.0 過渡路線圖，即使歐洲提出自己的時程與能力規劃，華府也未必會把它視為未來美軍部署的穩定依據。

這也正是安卡拉峰會的敏感之處。歐洲不是不願承擔更多責任，而是擔心美國不等歐洲準備好就先撤。

土耳其成為峰會的特殊主場

安卡拉峰會由土耳其主辦，使這場會議多了一層政治意義。

土耳其擁有北約第二大軍隊，也擁有快速成長的國防工業，特別是在無人機、反無人機、空防、飛彈、海軍與網路能力方面。土耳其國防部長 Yaşar Güler 在峰會前表示，北約不是陷入危機，而是在適應變化中的安全環境。他強調，美國並無退出北約意圖，而是希望歐洲盟國與加拿大承擔更多歐洲安全責任。

土耳其總統 Erdoğan 則把重點放在聯盟團結與防衛工業限制。他要求盟友取消對土耳其的國防貿易限制，並納入歐洲安全倡議。這正切中歐洲的另一個問題：如果歐洲要強化自身防衛，是否能繼續把土耳其這個軍事與工業大國排除在部分歐洲防務計畫之外？

歐盟與土耳其在政治、人權、地中海、安全政策與俄羅斯關係上仍有矛盾，但從軍事能力看，土耳其很難被忽略。無人機、彈藥、防空、海軍平台與軍工產能，都是歐洲現在最需要補強的領域。

安卡拉因此不只是峰會地點，也像是一面鏡子，照出歐洲安全自主的矛盾：歐洲想降低對美依賴，卻又難以整合自身周邊最具軍事能力的盟友。

歐洲團結仍然脆弱

面對美國壓力，歐洲領袖試圖展現團結。德國總理 Friedrich Merz 在柏林召集英國、法國、義大利與波蘭領袖，強調要強化北約的歐洲支柱，也重申跨大西洋連結的重要性。

但歐洲內部並不一致。

德法長期推動的未來空戰系統（FCAS）計畫因戰略與管理分歧受挫，凸顯歐洲共同研發大型武器系統的困難。義大利與波蘭也對德法英主導對烏政策感到不滿，認為部分歐洲核心國家把其他重要成員排除在外。南歐國家對伊朗戰爭的基地與空域問題有國內法律與政治壓力，東歐國家則更在乎美軍是否留在前線。

歐洲要建立「歐洲支柱」，必須先處理內部權力分配，德國有錢，法國有核武與戰略文化，波蘭有前線壓力與高軍費，英國雖然已脫歐但仍是歐洲重要軍事力量，義大利與西班牙則有地中海與中東安全考量。

這些國家並非沒有共同威脅感，但對優先順序、產業分工、戰略文化與對美關係的理解不同。美國抽離越快，歐洲整合壓力越大；歐洲整合越慢，美國抽離造成的安全缺口越難補。

NATO 3.0 的本質：聯盟仍在，保證變弱

NATO 3.0 聽起來像更新版北約，但它的實質可能更接近一場權力重分配。

冷戰時期的北約，是美國主導歐洲防衛；冷戰後的北約，是美國領導、歐洲享受安全紅利；如今的北約，正在走向美國保留核嚇阻與部分關鍵能力，歐洲承擔更多常規防衛與區域作戰責任。

這不代表美國會退出北約，土耳其官員也強調，美國沒有撤出聯盟的意圖。問題在於，美國即使留在北約，也可能不再提供過去那種高度可預期、充足且自動化的安全保證。

這對歐洲的影響深遠，歐洲安全過去建立在一個假設上：危機發生時，美國會提供關鍵能力，並把北約整合成一套完整作戰體系。現在，歐洲必須開始思考另一個情境：美國仍在，但提供得更少、更慢、更有條件，甚至會依照盟友在其他戰場的政治配合程度調整承諾。

這種變化比正式退出北約更難處理。正式退出會迫使歐洲立即重建安全架構；有條件的留下，則讓歐洲在希望與焦慮之間拖延決策。

安卡拉峰會後，歐洲要面對的不是口號，而是能力缺口

安卡拉峰會最可能出現的結果，是表面團結與內部焦慮並存。各方會重申北約團結、支持烏克蘭、提高國防支出、強化國防工業與公平分攤責任。但真正的分歧不會因峰會聲明消失。

歐洲接下來要處理的是幾個具體問題。

第一，如何在缺少美國完整支援的情況下建立歐洲自己的 ISR、衛星、早期預警與戰場資料整合能力。

第二，如何補足防空與反飛彈系統，避免烏克蘭戰爭中暴露的飛彈、無人機與空防缺口在歐洲本土重演。

第三，如何建立遠程火力與彈藥產能，使歐洲不只會採購，也能長期製造。

第四，如何讓歐盟、北約、英國、土耳其、挪威與其他非歐盟盟友在防務工業上形成可運作的分工，而不是各自推出計畫、彼此排除。

第五，如何建立歐洲自己的指揮控制與資料共享架構，降低對美國作戰系統的依賴。

這些都是比 GDP 百分比更困難的問題。國防支出可以用預算表展現，能力建設則需要產業、人才、採購、維修、訓練、彈藥庫存與指揮體系一起到位。

結語：歐洲安全秩序進入後美國保證時代

安卡拉峰會的意義，不在於北約是否會立刻破裂，而是北約正在從美國安全保證高度穩定的時代，進入美國保證更有條件、更不穩定、更要求回報的時代。

歐洲盟國過去多年習慣用提高軍費回應美國壓力，但現在的問題已超過軍費，美國要求的是歐洲能夠真正承擔防衛責任，也要求歐洲在美國全球戰略中提供政治與軍事配合。歐洲則希望美國給予可預期的轉型時程，而不是用突然撤出、基地檢討與資產縮減迫使歐洲加速。

這場拉扯不會在安卡拉結束。

它更像是新北約的起點：美國仍然重要，但不再願意承擔過去的無條件角色；歐洲必須長大，卻還沒有完整的軍事肌肉；土耳其等非歐盟盟友則要求在歐洲安全重組中取得應有位置。

北約不一定會解體，但它正在改變，歐洲不能再把美國保證視為自動存在的安全底座，未來的歐洲防衛，將越來越取決於歐洲能否把軍費、工業、指揮、情報、火力與政治決心整合成真正能力。

安卡拉峰會揭露的，不是北約是否仍然存在，而是歐洲是否已準備好面對一個美國逐步鬆手的安全秩序。