南太平洋新秩序下的巴紐：《Pukpuk 條約》安全結盟，多市場對沖，外交只說一半

7 月 22 日，巴布亞紐幾內亞總理府在同一天釋出兩種看似矛盾、實則相互配合的訊息：一方面推進巴紐公民加入澳洲國防軍的制度安排，另一方面重申對北京的「一中政策」，否認關閉台灣駐莫士比港代表處受到外力或經濟壓力影響。

兩天後，總理詹姆斯・馬拉普（James Marape）又公開替一項投資額達 30 億基那的中資開發案站台，將其形容為國際投資者對巴紐經濟前景投下的信任票。外交處置引發能源市場反應後，石油部長吉米・馬拉迪納（Jimmy Maladina）則迅速出面安撫投資者，強調外交決策與商業合約應分開處理。

短短幾天的政策訊息，幾乎濃縮了巴紐當前的外交模式。

這套策略可稱為「分艙式結盟」：安全與防務依靠澳洲及美國，市場與大型投資倚重中國，港口、氣候治理及制度資金則部分來自歐洲。政府試圖讓各個艙室各自運作，避免一項關係干擾另一項關係。

問題在於，條約、資本、港口與能源設施之間，從來不存在真正的隔音牆。

美國：從軍事進入延伸至礦產與數位基礎建設

美國與巴紐的關係，已逐漸超越傳統援助與海上執法合作。2023 年，雙方簽署《國防合作協議》，讓美軍可在經雙方同意的活動範圍內，進出及使用六處港口與機場，包括隆布魯姆海軍基地（Lombrum Naval Base），以及莫士比港、萊城與馬努斯島的相關設施。

協議涵蓋訓練、偵察監視、後勤補給、部隊部署及物資預置，部分設施還可依雙方安排，劃定供美軍優先或專用。這使巴紐不再只是美國在南太平洋的合作對象，也逐漸成為連結澳洲北部、珊瑚海與西太平洋後勤網路的重要節點。

華府近年也開始補強安全合作以外的內容，把關鍵礦產、數位經濟、能源、衛星通訊與商業投資納入雙邊議程。這項調整反映美國已經意識到，若只提供軍事進入與安全承諾，仍不足以和中國在巴紐的市場、建設與地方經濟影響力競爭。

然而，美國面臨的限制同樣明顯。軍事設施與戰略合作可以提升巴紐的重要性，卻未必能迅速轉化為地方就業、道路、電力或可被選民直接感受的經濟成果。相較之下，中國投資通常更具可見度，也更容易被政府包裝為發展政績。

這種落差，正是馬拉普政府得以持續操作「安全向美國開門、經濟向中國保持開放」的空間。

澳洲：安全、經濟與制度早已無法切割

若說美國提供的是戰略縱深，澳洲與巴紐之間則是一套更深、更難拆解的政治經濟體系。

兩國地理位置接近，歷史、行政及社會關係也長期交織。澳洲不僅是巴紐最重要的安全夥伴，也是主要貿易、投資、援助與預算支持來源，合作範圍涵蓋警政、司法、教育、醫療、公共行政及基礎建設。

《Pukpuk 條約》進一步把這種既有依存關係提升至正式同盟層級。條約納入共同防禦、聯合演訓、危機應變、情報共享、後勤整合與軍事設施合作，也要求雙方避免與第三方建立可能妨礙條約履行的安排。

這些條文並未直接點名中國，實際效果卻十分清楚。未來中國企業若參與港口、機場、通訊、能源網路或其他軍民兩用設施，其角色便不再只是商業投資者，還可能受到澳巴同盟架構下的安全審查。

馬拉普仍試圖將條約描述為基於地理、歷史與共同安全的自然延伸，並淡化其地緣政治意義。他甚至表示，巴紐未必會參與澳洲與中國之間的衝突。

這套說法有助於安撫國內與北京，卻無法消除條約本身的法律效果。當巴紐的軍事設施、後勤體系、情報合作與人力招募逐漸納入澳洲的防務規畫，巴紐便很難再把同盟責任說成與區域競爭毫無關係。

澳洲國防軍招募計畫，更讓安全合作進入勞動與移民領域。對巴紐青年而言，這可能代表穩定工作、專業訓練與居留機會；對馬拉普政府而言，則是可在 2027 年大選前展示的具體成果。

因此，澳巴關係是最難被分艙的一環。安全、援助、貸款、貿易、移民與就業，早已相互連結。

中國：政治承諾、出口市場與可見投資

面對中國，馬拉普政府使用的是另一套語言。核心不再是共同防禦、軍事互通與情報合作，而是主權、發展、市場與不干涉。

2024 年，巴紐外長賈斯汀・特卡琴科（Justin Tkatchenko）曾證實，北京提出警政與安全合作構想，內容包括訓練、設備及監控科技。巴紐政府當時表示，必須評估相關資源是否與澳洲及美國既有合作重疊，最後也未進一步推動。

這個結果顯示，巴紐並非讓所有國家自由進入每一個政策艙室。安全領域已逐漸形成由澳洲與美國主導的制度結構，北京較能發揮影響力的空間，主要集中於市場、投資與政治承認。

今年 7 月，巴紐宣布關閉台灣駐莫士比港代表處，並將此事描述為落實既有「一中政策」的行政安排。馬拉普隨後否認受到中國經濟脅迫，強調這是巴紐自主做出的外交決定。

然而，同一套公開說法又反覆提及中國市場可以擴大承接巴紐的液化天然氣、農產品、漁產與木材。兩天後，馬拉普更高調讚揚 30 億基那的中資開發案。

這些時間上的重疊，仍不足以證明北京直接以市場利益交換外交決定，卻足以說明外交與商業並未真正分離。

台灣隨後停止採購巴紐現貨液化天然氣，但既有長期合約仍持續履行。這是一項有限度的經濟反制，可以改變部分短期貨物流向，卻不足以立即動搖巴紐能源出口結構。

中國方面雖表示願意擴大採購，目前仍停留在政治承諾層次，尚未公布採購數量、價格、交付時程或具體買方。因此，更準確的說法是，中國提供了市場訊號，而非已經完成市場承接。

馬拉普政府真正面臨的爭議，不是接受中國投資，也不是尋求更多出口市場。巴紐當然有權發展多元經貿關係。

問題在於，政府一面列舉北京提供的市場保證，一面又堅稱外交決策與商業利益毫無關聯。這種切割，難以通過公開紀錄的檢驗。

歐洲：綠色治理、港口融資與天然氣資本

歐洲在巴紐的角色，既不同於美澳，也不同於中國。其影響力主要來自發展資金、港口與基礎建設融資、環境規範，以及歐洲企業在能源產業中的長期布局。

歐盟在 2021 至 2027 年間，為巴紐編列約 1.77 億歐元，合作重點涵蓋森林、氣候、生物多樣性、水資源、衛生與治理。法國與歐洲融資機構也參與拉包爾港重建，使歐洲資金進一步進入巴紐的物流與出口基礎建設。

表面上，這是一項綠色港口與區域發展計畫；從更廣的地緣經濟角度觀察，它同樣具有供應鏈、資源出口及戰略節點的價值。

歐洲也並非單純的氣候援助者。法國 TotalEnergies 主導 Papua LNG，這項大型天然氣計畫被視為巴紐下一階段重要的能源投資，也持續面臨融資、成本、生物多樣性與社會影響的檢視。

這使歐洲在巴紐形成一套雙軌模式：公共資金強調森林保護、氣候韌性與治理改革，私人企業則積極推進天然氣與基礎建設投資。

兩者不必然衝突。能源開發與氣候治理可以並行，前提是政府揭露完整環境成本，建立透明的碳排計算、稅收制度與利益分配機制。

巴紐林業治理的現況，卻讓這套敘事面臨更大挑戰。近年的官方與民間調查已多次指出，林業涉及非法採伐、逃稅、洗錢、政治介入及執法薄弱等風險。

於是，同一片森林在不同場合被賦予不同功能：面對歐洲時，它是需要氣候資金保護的碳匯；面對中國市場時，它是木材與出口訂單；面對巴紐國內政治時，又成為地方收入、工作機會與政治分配的來源。

歐洲自身也在進行分艙。歐盟機構推動環境規範，法國開發署投入綠色港口，法國能源企業則推進天然氣投資。

因此，歐洲並不是站在大國競爭之外的中立治理者。它同樣追求規範影響、供應鏈位置與能源利益，只是使用的工具比美國、中國與澳洲更分散。

國內政治：分艙外交為何具有吸引力

巴紐的外交操作，不能歸因於民族性，也不能只用個別政治人物的性格解釋。更深層的原因，來自其脆弱而分散的政治制度。

2022 年大選後，馬拉普依靠至少 17 個政黨組成聯盟。巴紐政黨普遍缺乏穩定的理念與組織，議員的黨籍及聯盟選擇也經常變動，政府其後更數度面臨不信任案挑戰。

在這種制度下，外交政策很難只服務於長期國家戰略，往往還必須被轉化為可立即分配、可對選民展示的具體利益。

澳洲提供軍事職缺、移民管道、援助與預算支持；美國提供安全資源、數位網路與設施投資；中國提供大型開發案及出口市場；歐洲則提供港口、氣候與治理資金。

這些外部資源可以流向不同部門、選區與政治支持者，也能被包裝為政府爭取而來的發展成果。

隨著 2027 年大選逼近，外國投資、援助、就業、軍事招募與基礎建設，都更容易成為選前政績。

於是，馬拉普負責維持整體平衡與主權敘事，特卡琴科負責為外交決定定調，能源部門則安撫液化天然氣市場與投資者。這種角色分工未必需要密室協議，公開紀錄已經顯示，同一個政府正在對不同對象提供彼此不完全相容的說法。

大國也接受方便的半套真話

巴紐並不是唯一進行分艙的一方。美國、澳洲、中國與歐洲，同樣在選擇性地理解巴紐的政策。

華府取得港口、機場與海上進入權，也把合作延伸至關鍵礦產與數位網路；坎培拉則取得共同防禦、軍事整合與關鍵基礎建設的制度性影響，同時維持援助、貸款、貿易及人員流動的主導地位。

北京獲得政治承認、台灣國際空間收縮及大型投資機會，卻也接受巴紐在安全上持續靠向美澳。歐洲透過氣候資金與法規擴大規範影響，同時以港口融資與法國能源企業參與資源開發。

各方都知道，馬拉普政府只展示部分現實。只要自身核心利益仍能取得，他們也願意暫時接受這些半套說法。

因此，不能只把巴紐描寫成操縱大國的投機者。各個外部夥伴，同樣在選擇相信對自己最方便的版本。

《Pukpuk 條約》之後，模糊政策變得更加昂貴

巴紐採取多邊避險，有其現實必要。它沒有義務替任何強權選邊，也不應被要求放棄中國市場、歐洲資金或美澳安全合作。

值得批評的，不是多邊外交本身，而是刻意把彼此牽動的政策說成毫無關聯。

共同防禦條約被描述為與地緣政治無關，北京的市場保證被切割為單純商業行為，歐洲的氣候承諾又與天然氣、木材及港口開發分開計算。

這套做法短期可以提高巴紐的談判籌碼，讓不同夥伴競相提出資源與合作條件；長期卻會持續抬高信用成本。

澳洲可能要求更嚴格的第三方基礎建設審查，美國會更關切軍事設施、數位網路與關鍵礦產的供應商，歐洲將要求更完整的森林、碳排與治理資料，中國也可能索取更多政治保證，以確認美澳同盟不會排除其投資。

巴紐取得的資源或許會增加，可以自由配置這些資源的空間，卻可能逐步縮小。

《Pukpuk 條約》改變的，不是巴紐能否繼續在不同強權之間維持平衡，而是模糊政策的價格。

在南太平洋逐漸重組的秩序中，巴紐仍可對不同夥伴使用不同語言。然而，當安全、港口、能源、礦產與數位網路愈來愈難切割，每個艙室終究都會開始漏音。

友好國家之間若長期只能聽見半套真話，彼此關係最後就只會剩下條款、稽核、擔保與交易。

這會帶來馬拉普政府更實際上面臨的地緣政治風險與經濟成本。